訂製傢俱

　　有人把《預算法》稱為“準憲法”，或者“經濟憲法”。不管怎麼定義，它都是一個“公家錢從哪裡來，用到哪裡去”的通盤規則。因為重要，所以複雜，其背後的修訂更是一波三折，蘊含著多方的角力和博弈。
　　《預算法》大修背後的多方博弈
　　文_本刊記者   舒煒
　　8月30日凌晨1點左右，被譽為“財政部頭號智囊”的賈康在其新浪實名微博發佈消息，“我已滿60周歲並卸任(財政部)財科所所長職務，今後努力做好民間智庫華夏新供給經濟學研究院院長等工作。”
　　此時，離預算法修訂草案於8月31日在全國人大常委會上通過之前只有1天。歷經兩屆人大，四易其稿，以及10年的博弈和協商。曾長期參與修法的賈康對此稱：“這會在一定程度上遏制老百姓關註的‘三公消費亂象’。”
　　但也有專家“潑冷水”，“解決‘三公亂象’，僅指望‘新預算法’是很天真的。”
　　人大進，政府退？
　　170人，161票贊成、2票反對、7票棄權。
　　這就是“新預算法”的投票結果，將於明年1月1日起正式施行。有多名專家對廉政瞭望記者表示，和現行1995年頒佈的《預算法》比，新法從過去的79條增加到了101條，其中有25條是原封不動，其餘都有修改和增刪。此外，更多的變化在理念和宗旨上面——即從過去的強化政府管理權力到規範和制衡政府收支行為。
　　但也有人在擔心，是不是“宏觀調控”不提了？以後政府花錢是不是要受到更多掣肘了，甚至有個別地方財政局長向廉政瞭望記者“訴苦”：“今後財政局長更難當了，一方面要配合行政主官刺激地方經濟，一方面要等上面的轉移支付，還得平衡收支，光是每年的預算編製就要更磨腦得多。”但某縣的一名人大副主任則批評說，“有的人以前好日子過慣了，拆東牆補西牆就想矇混過關，但我們限於現實條件，也只能睜一隻眼閉一隻眼，今後要是再這樣可糊弄不了誰。”
　　其實，在上層，也有類似的博弈。在預算法修正案的審議過程中，財政管理體制到底應該由人大來定，報人大審批，還是由國務院規定，報人大備案，一直存在著爭論。
　　觀察人士分析稱，預算法修訂程序一再拖延，更重要的原因是爭議太大，難以形成共識。多位參與預算法修訂的專家及官員曾透露，人大、財政部、央行、國稅總局等眾多機構各自有不同訴求。
　　2004年，全國人大就提出了修改預算法的動議，當時全國人大常委會預工委曾到全國各個省，包括財政部門調研，並沒有事先與財政部聯繫。經濟觀察報稱，“因為兩家合在一起搞，總要有一個牽頭，不能兩個都說了算。人大自己對這個問題先有研究調研、親自起草，也為將來在預算法修改立法過程中發揮積極作用，做一個必要準備，以爭取主動”。
　　但後來這個預算法修改一稿在征求財政部意見時，財政部的反饋是，按照這個草案，預算沒辦法搞，做不了。所以在一審、二審稿中，大部分內容都是財政部主導的方案，但沒有得到全國人大的通過。當時有多位專家通過媒體表示，二審稿更像一個政府內部工作條例，由部門主導的草案，與預算法應有的地位不符。
　　今年6月30日，中央政治局通過深化財稅體制改革的總體方案，大方向定下來以後，修改預算法看似水到渠成。
　　在剛剛通過的四審稿中的內容，有不少就是當時全國人大的草案里提的。相關專家認為，四審稿很好的體現了十八大和十八大三中全會《決定》中的精神，他們還進一步提出，設立預算委員會，讓其成為人大的常設機構對政府花錢進行監督。
　　當然，除了博弈，機關和部門，部門和部門之間更多的還是體現相互合作。如三中全會財稅部分的改革就是全國人大、財政部、國稅總局、國務院秘書局等單位共同起草的，財政部部長樓繼偉更是中央財稅改革領導小組組長。
　　“這不是哪一家閉門搞出來的。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文如此回應外界議論。不可忽視的是，全國人大在裡面的重要性越發凸顯，這被專家認為是符合依法治國的精神和要求的。
　　中央放權，地方擴權？
　　不少人都在關心，新法施行後，地方和中央的財政關係會不會發生根本性變化。
　　就目前來看，答案是不會，因為在四審稿中沒有對此問題進行專門規定。根據十八屆三中全會精神，要求現有中央地方財力格局保持一個相對穩定的大框架。相反，預算法修正案對地方債務“自發自還”的規定，被人看作是開了“正門”。
　　“你看看，地方賣地收入銳減，同時，地方債也進入償債高峰，雙重壓力之下，地方的日子不好過啊。”西部某市一名財政局副局長王藝表示，“尤其是上半年要比下半年‘難熬’。”
　　廣東珠海市去年共出讓土地96塊，但僅有35塊是發生在上半年，且多為工業和商業用地，就曾引發過該市財政局局長周昌對土地出讓的擔憂。他在一份報告中指出，由於國家對房地產市場實施宏觀調控，土地出讓存在很大的不確定性，增加了財政支付風險，不利於經濟和社會持續健康發展。
　　按照王藝的說法，每年市財政局所做的預算草案報告需要經當年的市人代會審批，而每年的市人代會是在一季度召開。批准後，又要等兩個月才能下到各部門。“如果遇到上級來的大項目要求做配套資金，就會導致捉襟見肘，但不辦又不行，我們還等著上級撥下來的轉移支付呢？”
　　所以，持續併合法地發債牌照成了一些地方盼望已久的“紅利”，現在，已經有條件放開。現行《預算法》關於地方各級預算不列赤字的規定給地方政府發債設立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。
　　自2008年以來，在“四萬億”投資的帶動下，地方政府通過各種融資平臺大規模“舉債”。去年年底，國家審計署發佈審計結果報告稱截至2013年6月，地方政府負有償還責任的債務10.8萬億元。
　　有媒體稱，在四審稿上會之前，在這一方面的博弈，主要聚焦在地方債控制權放在中央手裡，還是下放到省。其實在更早一些時候，這兩種觀點一直就在博弈。一種觀點認為，各個省的財政基本面還是比較好的，需要發債的還是市縣這一級，省一級有能力來把控局面。但反對者卻認為，把省“做大”後不利於充實縣、市財政，這一權力收歸中央，更容易避免政策性風險。
　　最終，還是後一種觀點占了上風，同時追加了地方債的資金用途，只能用於公益性資本支出。
　　“你要註意到，新預算法規定，舉債交給地方人大常委會納入預算調整，而不是交給地方人大年度預算審批，這裡面意味深長啊。”王藝說，“這樣地方債收入就繞過了人大，僅僅歸入人大常委會管理，是有一番博弈的。”
　　總理要動誰的“奶酪”？
　　中央紀委原副書記劉錫榮曾說過，在與防治和預防腐敗有關的法律法規中，預算法及其修訂尤其重要，“管好政府的錢袋子，很多案件都沒有啦”。在預算法草案四稿中，最大的兩大亮點一是“預算全公開”，二就是“全口徑預算”，均被視為防止腐敗的靈丹妙藥。
　　去年以來，李克強力推審計署徹查整頓各部門各種名目的“小金庫”。今年2月，李克強在國務院第二次廉政工作會議上就作出要求：把政府所有收支全部納入預算管理。李克強還說過，預算管理制度改革是一項自我革命的財稅制度改革，“首先觸動的是中央國家機關和地方政府部門的利益”。這被視為高層對新預算法出台的堅定支持。
　　“對於預算全公開，大家都很容易理解，用透明的方式防止腐敗，那什麼叫‘全口徑預算’呢？”王藝表示：“現行《預算法》中，除了稅收之外，像地方上的基金收入啊，賣地收入啊、行政收費收入啊，甚至罰沒款等收入，均游離於預算法監管之外。今後的全口徑預算，就要把這些都納入進來了。”
　　他舉了個數據，“你看，這一大塊收入在沿海地區，至少占到政府稅收總量的一半以上，就是在中西部地區，也能占到兩三成。由於監管相對缺位，也容易成為財政腐敗的重災區。尤其是過去允許存在的預算外資金，容易成為一些地方濫設‘小金庫’的動因。”
　　9月2日，李克強總理在國務院常務會議上斬釘截鐵強調：“全面公開預算，取締各單位形形色色的私房錢。”而在一些財經分析師眼裡，取消“財政專戶”，統一納入國庫，也是新預算法在源頭治理腐敗的一項努力。
　　據相關媒體報道，眼下，縣以上政府及政府部門，以各種名目設置的所謂“財政專戶”數量超過18萬個，專戶內常年性不受同級預算監管的資金多達3萬億元。如果算上各類國有企事業單位變相設置的所謂“財政專戶”及沉澱的資金，數字將更讓人瞠目結舌。
　　廉政瞭望記者註意到，李克強在9月2日國務院常務會議上的原話是，“這些‘奶酪’必須要動！要讓那些躺在賬上‘打呼嚕’的錢，真正用在有利於調結構、惠民生等重點領域”。
　　“在某種意義上，新預算法對長期不用沉澱資金收歸中央財政的規定，可以起到開源節流的作用。”王藝分析說，“就是要把一些地方和部門的‘奶酪’，變成全民的‘奶酪’。”