有人把《預算法》稱為“準憲法”,或者“經濟憲法”。不管怎麼定義,它都是一個“公家錢從哪裡來,用到哪裡去”的通盤規則。因為重要,所以複雜,其背後的修訂更是一波三折,蘊含著多方的角力和博弈。
  《預算法》大修背後的多方博弈
  文_本刊記者   舒煒
  8月30日凌晨1點左右,被譽為“財政部頭號智囊”的賈康在其新浪實名微博發佈消息,“我已滿60周歲並卸任(財政部)財科所所長職務,今後努力做好民間智庫華夏新供給經濟學研究院院長等工作。”
  此時,離預算法修訂草案於8月31日在全國人大常委會上通過之前只有1天。歷經兩屆人大,四易其稿,以及10年的博弈和協商。曾長期參與修法的賈康對此稱:“這會在一定程度上遏制老百姓關註的‘三公消費亂象’。”
  但也有專家“潑冷水”,“解決‘三公亂象’,僅指望‘新預算法’是很天真的。”
  人大進,政府退?
  170人,161票贊成、2票反對、7票棄權。
  這就是“新預算法”的投票結果,將於明年1月1日起正式施行。有多名專家對廉政瞭望記者表示,和現行1995年頒佈的《預算法》比,新法從過去的79條增加到了101條,其中有25條是原封不動,其餘都有修改和增刪。此外,更多的變化在理念和宗旨上面——即從過去的強化政府管理權力到規範和制衡政府收支行為。
  但也有人在擔心,是不是“宏觀調控”不提了?以後政府花錢是不是要受到更多掣肘了,甚至有個別地方財政局長向廉政瞭望記者“訴苦”:“今後財政局長更難當了,一方面要配合行政主官刺激地方經濟,一方面要等上面的轉移支付,還得平衡收支,光是每年的預算編製就要更磨腦得多。”但某縣的一名人大副主任則批評說,“有的人以前好日子過慣了,拆東牆補西牆就想矇混過關,但我們限於現實條件,也只能睜一隻眼閉一隻眼,今後要是再這樣可糊弄不了誰。”
  其實,在上層,也有類似的博弈。在預算法修正案的審議過程中,財政管理體制到底應該由人大來定,報人大審批,還是由國務院規定,報人大備案,一直存在著爭論。
  觀察人士分析稱,預算法修訂程序一再拖延,更重要的原因是爭議太大,難以形成共識。多位參與預算法修訂的專家及官員曾透露,人大、財政部、央行、國稅總局等眾多機構各自有不同訴求。
  2004年,全國人大就提出了修改預算法的動議,當時全國人大常委會預工委曾到全國各個省,包括財政部門調研,並沒有事先與財政部聯繫。經濟觀察報稱,“因為兩家合在一起搞,總要有一個牽頭,不能兩個都說了算。人大自己對這個問題先有研究調研、親自起草,也為將來在預算法修改立法過程中發揮積極作用,做一個必要準備,以爭取主動”。
  但後來這個預算法修改一稿在征求財政部意見時,財政部的反饋是,按照這個草案,預算沒辦法搞,做不了。所以在一審、二審稿中,大部分內容都是財政部主導的方案,但沒有得到全國人大的通過。當時有多位專家通過媒體表示,二審稿更像一個政府內部工作條例,由部門主導的草案,與預算法應有的地位不符。
  今年6月30日,中央政治局通過深化財稅體制改革的總體方案,大方向定下來以後,修改預算法看似水到渠成。
  在剛剛通過的四審稿中的內容,有不少就是當時全國人大的草案里提的。相關專家認為,四審稿很好的體現了十八大和十八大三中全會《決定》中的精神,他們還進一步提出,設立預算委員會,讓其成為人大的常設機構對政府花錢進行監督。
  當然,除了博弈,機關和部門,部門和部門之間更多的還是體現相互合作。如三中全會財稅部分的改革就是全國人大、財政部、國稅總局、國務院秘書局等單位共同起草的,財政部部長樓繼偉更是中央財稅改革領導小組組長。
  “這不是哪一家閉門搞出來的。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文如此回應外界議論。不可忽視的是,全國人大在裡面的重要性越發凸顯,這被專家認為是符合依法治國的精神和要求的。
  中央放權,地方擴權?
  不少人都在關心,新法施行後,地方和中央的財政關係會不會發生根本性變化。
  就目前來看,答案是不會,因為在四審稿中沒有對此問題進行專門規定。根據十八屆三中全會精神,要求現有中央地方財力格局保持一個相對穩定的大框架。相反,預算法修正案對地方債務“自發自還”的規定,被人看作是開了“正門”。
  “你看看,地方賣地收入銳減,同時,地方債也進入償債高峰,雙重壓力之下,地方的日子不好過啊。”西部某市一名財政局副局長王藝表示,“尤其是上半年要比下半年‘難熬’。”
  廣東珠海市去年共出讓土地96塊,但僅有35塊是發生在上半年,且多為工業和商業用地,就曾引發過該市財政局局長周昌對土地出讓的擔憂。他在一份報告中指出,由於國家對房地產市場實施宏觀調控,土地出讓存在很大的不確定性,增加了財政支付風險,不利於經濟和社會持續健康發展。
  按照王藝的說法,每年市財政局所做的預算草案報告需要經當年的市人代會審批,而每年的市人代會是在一季度召開。批准後,又要等兩個月才能下到各部門。“如果遇到上級來的大項目要求做配套資金,就會導致捉襟見肘,但不辦又不行,我們還等著上級撥下來的轉移支付呢?”
  所以,持續併合法地發債牌照成了一些地方盼望已久的“紅利”,現在,已經有條件放開。現行《預算法》關於地方各級預算不列赤字的規定給地方政府發債設立了閘門,卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。
  自2008年以來,在“四萬億”投資的帶動下,地方政府通過各種融資平臺大規模“舉債”。去年年底,國家審計署發佈審計結果報告稱截至2013年6月,地方政府負有償還責任的債務10.8萬億元。
  有媒體稱,在四審稿上會之前,在這一方面的博弈,主要聚焦在地方債控制權放在中央手裡,還是下放到省。其實在更早一些時候,這兩種觀點一直就在博弈。一種觀點認為,各個省的財政基本面還是比較好的,需要發債的還是市縣這一級,省一級有能力來把控局面。但反對者卻認為,把省“做大”後不利於充實縣、市財政,這一權力收歸中央,更容易避免政策性風險。
  最終,還是後一種觀點占了上風,同時追加了地方債的資金用途,只能用於公益性資本支出。
  “你要註意到,新預算法規定,舉債交給地方人大常委會納入預算調整,而不是交給地方人大年度預算審批,這裡面意味深長啊。”王藝說,“這樣地方債收入就繞過了人大,僅僅歸入人大常委會管理,是有一番博弈的。”
  總理要動誰的“奶酪”?
  中央紀委原副書記劉錫榮曾說過,在與防治和預防腐敗有關的法律法規中,預算法及其修訂尤其重要,“管好政府的錢袋子,很多案件都沒有啦”。在預算法草案四稿中,最大的兩大亮點一是“預算全公開”,二就是“全口徑預算”,均被視為防止腐敗的靈丹妙藥。
  去年以來,李克強力推審計署徹查整頓各部門各種名目的“小金庫”。今年2月,李克強在國務院第二次廉政工作會議上就作出要求:把政府所有收支全部納入預算管理。李克強還說過,預算管理制度改革是一項自我革命的財稅制度改革,“首先觸動的是中央國家機關和地方政府部門的利益”。這被視為高層對新預算法出台的堅定支持。
  “對於預算全公開,大家都很容易理解,用透明的方式防止腐敗,那什麼叫‘全口徑預算’呢?”王藝表示:“現行《預算法》中,除了稅收之外,像地方上的基金收入啊,賣地收入啊、行政收費收入啊,甚至罰沒款等收入,均游離於預算法監管之外。今後的全口徑預算,就要把這些都納入進來了。”
  他舉了個數據,“你看,這一大塊收入在沿海地區,至少占到政府稅收總量的一半以上,就是在中西部地區,也能占到兩三成。由於監管相對缺位,也容易成為財政腐敗的重災區。尤其是過去允許存在的預算外資金,容易成為一些地方濫設‘小金庫’的動因。”
  9月2日,李克強總理在國務院常務會議上斬釘截鐵強調:“全面公開預算,取締各單位形形色色的私房錢。”而在一些財經分析師眼裡,取消“財政專戶”,統一納入國庫,也是新預算法在源頭治理腐敗的一項努力。
  據相關媒體報道,眼下,縣以上政府及政府部門,以各種名目設置的所謂“財政專戶”數量超過18萬個,專戶內常年性不受同級預算監管的資金多達3萬億元。如果算上各類國有企事業單位變相設置的所謂“財政專戶”及沉澱的資金,數字將更讓人瞠目結舌。
  廉政瞭望記者註意到,李克強在9月2日國務院常務會議上的原話是,“這些‘奶酪’必須要動!要讓那些躺在賬上‘打呼嚕’的錢,真正用在有利於調結構、惠民生等重點領域”。
  “在某種意義上,新預算法對長期不用沉澱資金收歸中央財政的規定,可以起到開源節流的作用。”王藝分析說,“就是要把一些地方和部門的‘奶酪’,變成全民的‘奶酪’。”
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